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雷曉燕：老齡化的演進、挑戰與社會政策思考

2020年10月31日 - 老年小編

北大國發院

北京大學國家發展研究院,財經領域創作者

題記：
2020年10月20日，北大國發院舉辦第147期朗潤·格政暨“中國經濟的遠景和挑戰”專題系列首場。該系列在北大國發院和美國布魯金斯學會合作的《中國2049》報告和專著基礎上，展望中國經濟的遠景，並分別從老齡化、國企改革、能源與環境、金融、體制改革、大國戰略等不同的維度解析未來的挑戰與必要的改革。後續將在上海（11月1日）和深圳（初定12月4日）舉辦第二場和第三場。本文根據北大國發院教授、党委副書記、北大健康老齡與發展研究中心主任、教育部長江青年學者雷曉燕教授的演講整理。

從人口紅利到人口老齡化

在中國經濟2049的這一課題研究中，包括在《中國2049》這本書中，我和人民大學的白晨老師聯合，研究的是中國的老齡化問題。

我國老齡化的特點離不開一個重要背景，改革開放以來的四十年中，勞動年齡人口不斷增加，總撫養比持續下降。總撫養比指的是需要撫養的老年人和少兒（0-14歲）占勞動年齡人口的比例，換句話就是一個勞動年齡人口要支撐多少需要照顧的老人和需要撫養的孩子。目前我們剛進入老齡化的前期，總體來看，少兒的撫養比有所下降，但老年人的比例已經開始上升。

這樣的人口結構對過去四十年的經濟增長貢獻巨大，主要體現在兩個方面：

第一，勞動年齡人口的增長，以及勞動力質量的提高，保證了我們有充足的勞動力供應和低成本的勞動力優勢。同時，從農村到城市的遷移又釋放了大量的農村剩餘勞動力。

第二，在資本方面，由於撫養比的持續下降，促進儲蓄率的迅速提高與資本積累，人均資本量的增加進一步提高了生產率。

從人口的發展趨勢來看，1960年開始到2049年，總人口大約在2029年達到頂峰，之後開始下降。但我們的勞動年齡人口早在2012年就已經達到了頂峰，目前已經連續下降好幾年。因此，撫養比已經開始上升，即每個勞動人口所需要撫養的人數正在上升。

人口老齡化的趨勢與特征

我們這一聯合研究始於2018年，從2018年到2049年，中國的人口老齡化呈現出如下五個特征：

第一，老年人口迎來總量高峰，老齡化程度不斷加深。老年人口出現兩個增長高峰，第一個增長高峰是在2018年-2022年，主要是由於新中國的首個“嬰兒潮”出生人口，在這個時段進入了老齡化時期；第二個增長高峰是在2027年-2038年，是“大饑荒”之後的“嬰兒潮”出生人口進入老齡化階段。

比較兩次增長高峰，第一個增長高峰年均增長860萬老年人，而第二個增長高峰的年均增長是1000多萬老年人，增長持久且快速。到2049年，中國的老齡人口將接近4億，占總人口比將高達28.9%，到時會超過OECD（經濟合作與發展組織）國家25.7%的平均水平。

第二，老齡人口結構轉變，高齡化現象日益凸顯。老齡人口分為80歲以下的低齡老人和80歲以上的高齡老人。2019年-2038年主要為低齡老人的增長，低齡老人大約占老齡人口的2/3。從2041年開始，高齡老人的數量迅速增長，占比也將快速增大。

第三，勞動年齡人口持續縮減，年齡結構趨於老化。勞動年齡人口分為三類：15歲-24歲、25歲-54歲和55歲-64歲。勞動年齡人口在2012年高峰之後開始下降，但同時還會發生勞動年齡人口中大齡勞動年齡人口（55歲到64歲）的比例快速增長。到2049年這個比例接近27%，即勞動年齡人口當中55歲以上人數占27%。

第四，人口總撫養比大幅提升，養老負擔超過撫幼負擔。老年撫養比和兒童撫養比之間的差距會迅速拉大，撫養負擔主要體現在養老上。

最後，家庭規模向小型化發展，空巢老人規模快速擴大。1982年家庭人數平均4.41人，到2050年只有2.51人。在這當中農村地區下降更加明顯，主要是因為農村原本子女多，如今子女數下降快，同時伴隨子女流動到城市中去。家庭規模小型化的同時，空巢老人規模在擴大。空巢老人指只有一位老人住，或者只跟配偶住。2050年，有大約10%的家庭是空巢老人獨自居住。

人口老齡化帶來的影響與挑戰

首先，老齡化會對經濟增長帶來挑戰。老齡人口的擴張，加上勞動年齡人口的減少和老化，直接影響勞動力的供給水平。勞動年齡人口當中很大比例是55歲－64歲部分，按照現行的退休政策，這部分群體大部分要退休。

人口結構的老化還會影響到人力資本的質量與積累。由於人口結構老化，老齡群體的教育水平相對低，而且成長性不如其他群體，容易使我國總體人力資本偏低。同時由於養老負擔，我們又不得不把資源投入到老年照料等養老事業上，這又會影響到人力資本的積累以及儲蓄的提高。老齡化程度的加深，對儲蓄與投資的增長都明顯不利。

從數據上看，過去幾十年勞動年齡人口占比、儲蓄率和資本形成率基本上有相同的發展趨勢，2012年勞動年齡人口開始下降，儲蓄率和資本形成率的趨勢也出現下降。未來隨著勞動年齡人口進一步下降，這兩方面也可能會隨之放緩，對經濟增長帶來新的挑戰。

第二，老齡化會加劇養老保險的財政壓力。原有的養老保險是“現收現付”制，近些年在向“統賬結合”轉軌。“現收現付”指在職人員當期繳納的養老金，發放給退休人員。這種形式在勞動年齡人口占比很高時的金額會很充足。但隨著老齡化的發展，在職人員減少，退休人員增多，這會帶來資金的壓力，因此我們逐步向積累制轉軌，實行“統賬結合”，即社會統籌與個人賬戶相結合的形式。這種形式可以減少老齡化的人口結構對養老金帶來的影響。但在轉軌過程中存在一定問題，出現社會統籌賬戶隱形債務、個人賬戶空轉等現象。

隨著生育高峰人口趨於老齡，養老金缺口出現的可能性加大。養老金領取人數迅速增加，養老金交付人數開始下降。如果沒有實現完全的積累制，這樣的人口結構非常影響養老金的充足率。

第三，老齡化加劇老年照料與贍養的負擔。身體和認知功能下降的老年人數量不斷增加，會帶來對老年照料巨大的需求，需要巨大的人力物力。傳統上依賴家庭的養老方式，現在由於“空巢”家庭的擴大，照料模式很難持續，未來很難依賴子女進行養老。

此外，中國還面臨“少子老齡化”的困境，一方面老年人在增多，另一方面小孩數量在減少。盡管放寬了生育政策，允許生育二胎，但效果減弱。未來我們還將面臨育齡人口下降和生育孩子意願降低的雙重影響。全國調查顯示，育齡女性生育意願的子女個數平均為1.9個，而通常實際生育子女數會低於願意生育的子女數，因為還面臨各種約束。

政策應對與建議

第一，深度挖掘人口的二次紅利，由數量優勢向質量優勢轉變。過去的幾十年，由於人口結構的優勢，我們形成了生產型的人口結構，也就是說我們享用了人口紅利。原來依靠數量，但未來數量優勢不再，我們更需要依靠質量，彌補人口數量下降和結構老化帶來的不足。

第二，完善養老保障體系，建立靈活的退休機制。養老保險和養老保障方面，如何建立一個由社會、家庭、個人共同形成的多支柱養老體制是我們需要探討的出路和問題。

城市裏現行的退休政策是女性幹部55歲、工人50歲退休，男性60歲退休，但前面講到，未來我國勞動年齡人口很大一部分在55歲-64歲，如果按照現行退休政策，這部分人中大部分要退休，將導致失去大量的勞動力。我們城鄉之間也存在差異，農村沒有退休概念，基本是活到老幹到老。雖然2009年開始農村有養老保險，但保障程度與城市比還是相對較低。

另外，不同行業之間也存在不平衡，有些行業對體力的要求更高。同時，老年人的健康狀況在不同的群體也存在差異。

因此，建立靈活的退休機制十分必要。

第三，完善長期照護服務與保障體系。老年人的照料還會直接影醫療資源的分配，進而影響消費、儲蓄等多個因素，也影響老年人自身的生活質量。

第四，實施更加積極的生育政策。目前看，放開生育政策的效果一般，還需要配套的生育服務，減小生育的壓力，讓大家更願意生育。

因此，面向中國未來的老齡化特點，我們必須在政策上做出戰略性的、前瞻性的一些安排，助力經濟強國目標和人民美好生活的實現。

整理：鄭悅| 編輯：白堯王賢青